Origines
Après la directive nationale d’aménagement sur la protection et l’aménagement de la montagne de 1977, la loi du 9 janvier 1985 relative au développement et à la protection de la montagne, dite « loi Montagne », est devenue le principal cadre législatif spécifiquement destiné à ces territoires et le premier acte législatif proposant une gestion intégrée et transversale. C’est la première fois en France qu’un espace géographique particulier fait l’objet d’une loi. Elle est codifiée dans le Code de l’urbanisme (articles L.145-1 à L.145-13 et R.145-1 à R.145-14). Le Littoral fera peu de temps après l’objet d’un texte contenant des objectifs du même ordre.
Objectifs
Cette loi visait à enrayer les excès du développement touristique et ses conséquences sur l’environnement, l’agriculture et à assurer le maintien des équilibres économiques et sociaux. Elle est fondée sur la spécificité du territoire montagnard et la nécessité d’un équilibre entre développement et protection. La loi du 23 février 2005 relative au développement des territoires ruraux complète le dispositif en précisant les objectifs de développement équitable et durable assignés aux politiques publiques d’aménagement et de protection des territoires de montagne. Cette loi réaffirme ainsi, le caractère équilibré qui doit exister entre développement et protection pour les politiques d’aménagement des territoires de montagne.
Champ d’application
En métropole, son champ d’application concerne toute ou partie des communes incluses dans une zone de montagne délimitée par des arrêtés ministériels tenant compte de l’altitude, du climat et de la pente. Chaque zone de montagne et les zones contigues qui forment avec elle une même entité constituent un massif. Sept massifs ont ainsi été délimités : Alpes du Nord et du Sud, Corse, Massif Central, Jura, Vosges et Pyrénées. L’outre-mer est également concerné mais avec des critères particuliers. Ces massifs correspondent à plus de 20 % du territoire avec cinq mille quatre cents communes et cent quinze mille km2.
Les dispositions propres à préserver les espaces, les paysages et les milieux caractéristiques du patrimoine naturel et culturel montagnard sont directement opposables aux directives territoriales d’aménagement (DTA), en l’absence de celles-ci aux schémas de cohérence territoriale (SCOT) et, en l’absence de DTA et de SCOT, aux plans locaux d’urbanisme (PLU) et aux documents d’urbanisme en tenant lieu, ainsi qu’aux cartes communales.
Institutions
Pour la gestion des massifs, la loi a prévu des institutions : le Conseil national de la montagne, les Ententes interrégionales de massif et les Comités de massif. Ils ont, chacun à son niveau, un rôle d’avis et de proposition. Le Conseil national de la montagne est présidé par le Premier ministre. Il définit les objectifs et précise les actions qu’il juge souhaitables pour le développement, l’aménagement et la protection de la montagne. Il est consulté sur les priorités d’intervention et les conditions générales d’attribution des aides prévues. Les régions concernées par un massif, peuvent constituer, soit une entente interrégionale chargée de mener pour leur compte la politique de massif, soit un syndicat mixte ayant le même objet et associant les départements d’un même massif. Les comités de massif, présidés par un préfet coordonnateur, sont constitués de représentants locaux. Leurs compétences ont été renforcées par la loi relative au développement des territoires ruraux. Les comités de massif sont notamment chargés de préparer le schéma interrégional d’aménagement et de développement des massifs. Ils sont en outre consultés au cours de l’élaboration des DTA touchant à leur territoire et donnent leur avis sur les projets d’UTN.
Principes généraux
On les trouve dans l’article L.145-3 du CU. Ce sont la préservation des terres agricoles, le contrôle des extensions de l’urbanisation et la valorisation du patrimoine montagnard. La création de routes touristiques nouvelles est interdite. Pour préserver les terres agricoles, seules les constructions nouvelles nécessaires à cette activité ainsi que les équipements liés au ski et à la randonnée peuvent y être autorisées. Les extensions de l’urbanisation doivent se réaliser en continuité avec les bourgs, villages ou hameaux, groupes de constructions traditionnelles ou d’habitations existants. La restauration ou la reconstruction d’anciens chalets d’alpage ou de bâtiments d’estive, peuvent être autorisées par arrêté préfectoral, après avis de la CDNPS ainsi que la réalisation d’extensions limitées lorsque leur destination est liée à une activité professionnelle saisonnière.
Mais ces principes souffrent de nombreuses exceptions qui affaiblissent sensiblement la portée de la loi. Ainsi, les adaptations, les extension limitées, les réfections et, sous conditions, le changement de destination des constructions existantes, peuvent également être autorisées, de même que les installations et équipements d’intérêt général incompatibles avec le voisinage des zones habitées.
Cas particulier des plans d’eau (articles L.145-1, L.145-5, R.145-1 à 14)
Les plans d’eau et leurs abords constituent un lieu sensible de tensions entre les impératifs de la protection des paysages et des milieux et ceux du développement, notamment touristique. Ils font l’objet d’un chapitre particulier des dispositions particulières aux zones de montagne qui distingue les plans d’eau inférieurs ou supérieurs à mille hectares. Pour les plans d’eau de plus de mille hectares, l’application de la loi littorale était de vigueur jusqu’à la parution de la loi relative au développement des territoires ruraux qui permet dans certains cas une partition entre les deux.
Pour les plans d’eau naturels où artificiels d’une superficie inférieure à mille hectares, les parties naturelles des berges sont protégées sur une distance de trois cents mètres à compter de la rive. Toutes constructions, installations et routes nouvelles sont interdites à l’exception de ce qui est lié à l’activité agricole ou lacustre. Mais là encore une certaine souplesse existe dans le cadre de la rédaction des documents d’urbanisme.
Développement touristique et unités touristiques nouvelles (UTN)
La création d’une unité touristique nouvelle, doit prendre en compte les intérêts locaux et contribuer à l’équilibre des activités économiques et de loisirs. L’objectif est d’optimiser à la fois l’usage de l’existant et le “taux de remplissage” des constructions d’habitations à venir, afin de limiter les besoins d’urbanisation.
Une UTN est une opération de développement touristique, en zone de montagne, ayant pour objet ou pour effet, en une ou plusieurs fois de construire des surfaces destinées à l’hébergerment touristique, de créer un équipement touristique comprenant ou non des surfaces de plancher, de créer des remontées mécaniques.
Dans les communes non couvertes par un SCOT, la création et l’extension d’UTN sont soumises à autorisation. Le projet est préalablement mis à la disposition du public. La procédure de création diffère en fonction de l’importance de l’opération projetée.
Les UTN sont, selon leur importance, soumises à l’autorisation du préfet coordonnateur de massif ou du préfet de département dans les conditions des articles R.145-2 ou R.145-3 du code de l’urbanisme et sont instruites selon la procédure définie à l’article R.145-5 (v. complément). La création ou l’extension d’autres UTN ne sont pas soumises à autorisation.
Philippe CIEREN
Rédacteur en chef
